Миграционное законодательство РФ

Эффективное управление в сфере вынужденной миграции предполагает реализацию принимающим государством ком­плекса гуманитарных обязательств.

В реализации прав мигрантов участвует ряд исполнитель­ных органов государственной власти федерального и региональ­ного уровня. В настоящем исследовании с позиции админи­стративного права необходимо рассмотреть их управленческую деятельность в сфере механизма реализации прав вынужденных мигрантов.

Проблемам защиты прав беженцев уделено много вни­мания в международно-правовых конституционно-правовых, теоретико-правовых исследованиях. Имеются работы историко­правового характера, исследования в области социологии и пси­хологии. Исследования по проблемам защиты и обеспечения прав беженцев и лиц, ищущих убежище в административном праве редки.

Направления совершенствования защиты и обеспечения прав вынужденных мигрантов

Говоря о направлениях совершенствования механизма за­щиты прав вынужденных мигрантов в административном праве, особо следует особо выделить доклад «Россия как страна убежи­ща» вышедший в 2015 году. Внимание также заслуживает статья В. А. Волоха.

Следует изменить положения российского законодатель­ства, по сути, допускающие высылку вынужденных мигрантов, подобный запрет отсутствует в отношении ряда категорий.

Несмотря на то, что отказ в доступе к процедуре обращения за убежищем из-за отсутствия удостоверения личности не имеет законных оснований, а эта процедура включает в себя иденти­фикацию личности беженца, миграционные службы постоянно отказывают в приеме беженцам без паспортов. Принятие регла­мента юридически закрепило эту практику.

Ситуация с доступом к процедуре обращения за убежи­щем беженцев из Украины носит специфический характер, по­этому на ней следует остановиться отдельно. Российские власти заявили о готовности принимать украинских беженцев еще до начала их массового исхода. Прием и оказание помощи этим бе­женцам действительно были организованы в беспрецедентных масштабах. Для них были созданы сотни пунктов временного размещения (далее — ПВР), предоставлялось питание, оказыва­лась медицинская и иная помощь. Поэтому ситуацию с при­емом беженцев из Украины следует считать исключением.

Таким образом, рекомендуется предпринять серьезные меры для улучшения качества процедуры приема и рассмотре­ния ходатайств о признании беженцем и заявлений о предостав­лении временного убежища, а именно:

Обязать территориальные органы использовать в прак­тической работе с лицами, ищущими убежище, «Руководство УВКБ ООН по процедурам и критериям определения статуса беженца».

Обеспечить строгое соблюдение сотрудниками террито­риальных органов требований Административного регламента, в том числе об обязательном предоставлении обратного перево­да материалов дела заявителя до их подписания, об обязанности принять, приобщить к делу и рассмотреть все документы, предо­ставленные заявителем в обоснование его ходатайства/заявления по выбору самого заявителя.

Исключить нарушения гарантированного законом «О бе­женцах» права заявителей на участие представителей в процеду­ре обращения за убежищем (часть 1 статьи 4).

Рекомендовать сотрудникам территориальных органов при рассмотрении ходатайств/заявлений о предоставлении убе­жища использовать не только справки МИД/ФМС (МВД) России, но и другие заслуживающие доверия материалы (документы ООН, в том числе УВКБ ООН, УВКПЧ ООН, Международного Красного Креста, других международных и правозащитных ор­ганизаций).

Требовать от сотрудников территориальных органов при­нимать решения по вопросам убежища, опираясь исключитель­но на Конвенцию 1951 года и закон «О беженцах», при этом не допускать влияния на эти решения каких-либо посторонних ука­заний и позиций.

Исключить факты некорректного поведения сотрудников по отношению к заявителям.

На основе проведенного анализа можно сделать следую­щие выводы по вопросам защиты прав вынужденных мигрантов:

Основная задача в системе защиты прав вынужденных мигрантов — это предоставление безопасного убежища.

Рекомендуется предпринимать дополнительные усилия по защите персональных данных вынужденных мигрантов в свя­зи с угрозой преследования.

Несмотря на то, что вынужденные мигранты являются иностранными гражданами (кроме большинства вынужденных переселенцев, являющихся гражданами России), они не могут и не должны пользоваться защитой страны своей гражданской принадлежности.

По нашему мнению, необходимо обеспечить жесткое соблюдение принципа не высылки, что делает невозможным депортацию и административное выдворение при сохранении угрозы преследования.

Вынужденные мигранты могли подвергаться преследова­ниям, в том числе и насилию со стороны представителей власти. Вследствие этого, они могут испытывать недоверие и страх перед представителями власти и, прежде всего, перед силовыми струк­турами.

В ряде случаев возвращение в страну исхода становится невозможным, в связи с чем, может потребоваться принятие долгосрочных решений, в том числе предоставление граждан­ства Российской Федерации.

Решение о перемещении может быть принято внезапно, поэтому указанные лица могут не иметь ясного представления о стране, культуре, и могут не знать русский язык. Для их полно­ценной вовлеченности в социально-экономические отношения требуется развивать специальные программы адаптации, ин­теграции, обучения, включающие психологическую, юридиче­скую, социальную помощь.

В процесс оказания помощи считаем возможным вклю­чать НКО, международные организации, прежде всего УВКБ ООН и Красный Крест. Поскольку заранее предусмотреть массо­вое перемещение нередко не представляется возможным, пред­ставляется актуальной разработка кризисных планов массового приема вынужденных мигрантов.

Предусмотреть необходимый объем средств в соответ­ствующих бюджетах достаточно сложно из-за вышеупомянутых сложностей в прогнозировании временных и количественных показателей вынужденной миграции. Потому в случае массо­вых перемещений вынужденных мигрантов может быть весьма эффективной мерой выделение грантов социально ориентиро­ванным НКО, национальным диаспорам. Безусловно, для полно­ценного решения миграционных проблем необходима также активизация структур гражданского общества, волонтерство и проведение информационных кампаний по сбору средств и т.п.

Несмотря на недопустимость нарушения прав и свобод бе­женцев и вынужденных переселенцев, а также права граждан на свободное перемещение, государство должно системно и деталь­но регулировать общественные интересы в сфере миграции.

Таким образом, следует выделить три уровня механизма за­щиты прав вынужденных мигрантов.

Международный. На данном уровне защита осущест­вляется УВКБ ООН, МОМ, ECRE и другими международными организациями. В рамках управления вынужденной миграцией налажено взаимодействие с указанными организациями в сфере информационного обмена, проведения семинаров, конферен­ций и круглых столов, проведения информационных кампаний и т. п.

Федеральный. На этом уровне координатором выступает Правительство РФ, ключевой орган МВД России, также участву­ют и другие органы исполнительной власти, Прокуратура РФ, суды. В силу недостатков управления миграционными процесса­ми в целом, и, в особенности вынужденной миграцией, защита прав на этом уровне весьма затруднена из-за отсутствия чёткой политики в области вынужденных мигрантов, разобщенности органов, вовлеченных в защиту прав вынужденных мигрантов. Координация со стороны Правительства РФ и МВД представля­ется явно недостаточной.

Региональный. В настоящем исследовании обосновыва­ется позиция о недостаточности полномочий в миграционной сфере у субъектов РФ. Как следствие, на этом уровне защита прав малоэффективна, однако проводится достаточно активная поли­тика по вовлечению гражданского общества в решение проблем вынужденных мигрантов. Так, в рамках обеспечения социальных прав вынужденных мигрантов из Украины многие субъекты РФ наладили систему социальной помощи исследуемой категории (Ростовская область, Москва, Санкт-Петербург и др.). На данном уровне ощущается недостаток взаимодействия с федеральной властью, вызванный отсутствием детального разграничения пол­номочий в миграционной сфере. В субъектах, за редким исклю­чением, отсутствуют органы по вопросам миграции.

ПЕТРОВСКАЯ Мирослава Ивановна
преподаватель кафедры правоведения Северо-Западного института управления РАНХиГС при Президенте Российской Федерации