Освобождение от административного наказания

Регулирование вопроса применения срока давности привлечения к ответственности возникло еще в древнем Риме, где были урегулированы сроки давности за соверше­ния ряда преступлений. Несомненно, за прошедший с этого времени период указанный институт претерпел огромное количество изменений, стал более узкопрофилированным, но не потерявшим свою значимость и актуальность.

Рассмотрению вопросов применения сроков давности привлечения к административной ответственности посвяще­ны труды таких ученых- административистов, как: Д. Н. Бах­рах, С. М. Зырянов, Ю. И. Попугаев, С. Б. Трухачев и др.

Вместе с тем, с учетом, быстро меняющегося админи­стративного законодательства при исчислении сроков давно­сти привлечения к административной ответственности воз­никает все больше тонкостей. Это влечет множество ошибок и разногласий между судебными инстанциями, что зачастую приводит к истечению сроков давности и соответственно не­возможности привлечения лица, в отношении которого ве­дется производство по делу об административном правона­рушении, к административной ответственности.

Применения сроков давности привлечения к административной ответственности: теория и практика

Конституционные требования, предъявляемые к право­вому регулированию ответственности за административные правонарушения, в полной мере распространяются и на сро­ки давности привлечения к административной ответствен­ности, представляющие собой установленные законодатель­ством об административных правонарушениях периоды, по истечении которых лица, совершившие административные правонарушения, не могут быть подвергнуты администра­тивному наказанию, при том что истечение срока давности привлечения к административной ответственности является одним из обстоятельств, исключающих возбуждение произ­водства по конкретному делу об административном правона­рушении или влекущих его прекращение.

Как указал Конституционный Суд Российской Федера­ции в Постановлении от 14 февраля 2013 года № 4-П, «за­крепляя сроки давности привлечения к административной ответственности и правила их исчисления в целях создания условий, необходимых, с одной стороны, для обеспечения не­отвратимости административной ответственности, а с другой — для предотвращения неоправданно длительного нахожде­ния совершивших административные правонарушения лиц, как физических, так и юридических, под угрозой возможно­сти административного преследования и применения адми­нистративного наказания, федеральный законодатель обязан проявлять надлежащую заботу о качестве устанавливаемых им правовых норм, с тем чтобы исключить их неоднознач­ную интерпретацию в правоприменительной практике». Однако из анализа правоприминительной практики следует, что существует большое количество сложностей в трактовке правоприменителем положений ст. 4.5 КоАП РФ.

Статья 4.5 Кодекса Российской Федерации об админи­стративных правонарушениях (Далее — КоАП РФ) содержит 8 частей, которые предусматривают несколько вариантов исчисления сроков давности привлечения к административ­ной ответственности, в зависимость от ряда факторов: место совершения правонарушения, сфера в которой свершено противоправное деяние, субъект, совершивший правона­рушение, орган, осуществляющий производство по делу и другие. При этом, указанная статья определяет не только разные сроки давности привлечения к административной ответственности, но разные моменты, с которых начинает ис­текать такой срок.

Наиболее объемной по своему содержанию и сложной по восприятию является ч. 1 рассматриваемой статьи, уста­навливающей общее правило, согласно которому срок ис­числяется со дня совершения административного правона­рушения.

Представляется интересным мнение М.А. Соколовой, указавшей в своей монографии, что примером синтаксиче­ского дефекта в юридическом документе может служить ч. 1 ст. 4.5 КоАП РФ: «Постановление по делу об административ­ном правонарушении не может быть вынесено по истечении двух месяцев (по делу об административном правонаруше­нии, рассматриваемому судьей, — по истечении трех месяцев) со дня совершения административного правонарушения, за нарушение законодательства Российской Федерации об экс­портном контроле, о внутренних морских водах, территори­альном море, континентальном шельфе, об исключительной экономической зоне Российской Федерации…» 3. По мнению указанного автора «одно предложение, содержащееся в этом пункте, растягивается более чем на страницу. Длинный абзац текста психологически отталкивает от его осмысления, мно- начисленное нанизывание однородных конструкций затруд­няет восприятие и вычленение необходимой информации»4.

Следует отметить, что несмотря на указанные недостат­ки нормы, правоприменители ежедневно сталкиваются с не­обходимостью применения рассматриваемой статьи, в связи с чем, хотелось бы остановится на некоторых вопросах право­применения, которые возникают при применении указан­ных положений.

Несомненно, наиболее часто применяемым является общий порядок исчисления срока давности привлечения к административной ответственности — два месяца со дня со­вершения административного правонарушения, если дело рассматривается должностным лицом и три месяца если оно передано на рассмотрение судье.

При этом норма предусматривает, что если дело рассма­тривало должностное лицо и пришло к выводу о необходи­мости назначения более строгого наказания, согласно закона дело будет передано в суд. Необходимость такой передачи может быть обусловлена характером правонарушения, за со­вершение которого, по мнению административного органа, компетентного рассматривать дело об административном правонарушении, недостаточно применения наказания, ко­торое он может назначить, а нужно использовать предусмо­тренное санкцией статьи более строгое наказание, на назна­чение которого уполномочен только судья.

Например, за совершение определенного правонаруше­ния санкцией статьи предусматривается административный штраф с конфискацией имущества или без таковой. Если ор­ган или должностное лицо приходят к выводу, что с учетом характера совершенного правонарушения, личности вино­вного и других обстоятельств нельзя ограничиться наложением на виновного штрафа, а необходимо применить штраф с конфискацией, в этом случае дело передается на рассмотре­ние судье и в данном случае исчисляется трехмесячный срок давности привлечения к административной ответственности.

Так в Постановлении Московского городского суда от 01.08.2014 № 4а-1804/14 судья отклоняя довод надзорной жа­лобы, что «постановление о назначении административного наказания по ч. 4 ст. 12.15 КоАП РФ было вынесено мировым судьей по истечении срока давности привлечения к админи­стративной ответственности указал, согласно ч. 2 ст. 23.1 КоАП РФ дела об административных правонарушениях, предусмо­тренных ч. 4 ст. 12.15 КоАП РФ, рассматриваются судьями в случаях, если орган или должностное лицо, к которым посту­пило дело о таком административном правонарушении, пе­редает его на рассмотрение судье». Далее анализируя поло­жения ч. 1 и 5 ст. 4.5 и ч. 2 ст. 23.1 КоАП РФ применительно к обстоятельствам указанного дела, Заместитель председателя Московского городского суда делает вывод о том, что «срок давности привлечения к административной ответственности в данном случае составляет не два, а три месяца со дня совер­шения административного правонарушения».

Вместе с тем еще в 2011 году Д. Н. Бахрах, Т. Р. Меще­рякова обозначили ряд проблем связанных с применением указанных положений. Так одним из таких проблемных во­просов, с которым нельзя не согласиться, учеными было обо­значено то обстоятельство, что «к моменту передачи дела может пройти часть срока давности, и у суда не будет двух месяцев для рассмотрения дела, что в свою очередь может привести к нарушению прав участников процесса, которым могут без видимых причин отказывать в совершении процес­суальных действий, требующих временных затрат».

Не входя в обсуждение вопроса срока рассмотрения дела судом, о чем речь пойдет ниже, хотелось бы остановит­ся именно на проблеме передачи дела административным органом при истечении двухмесячного срока привлечения к административной ответственности.

Пленум Верховного Суда РФ в своем Постановлении от 24 марта 2005 г. № 5 «О некоторых вопросах, возникающих у судов при применении Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях» отметил: «учитывая, что передача дел данной категории на рассмотрение судье относится к компетенции органов (должностных лиц), судья в указанном случае обязан принять дело к рассмотрению по существу».

Вместе с тем, судам нередко приходится сталкиваться с ситуацией, когда административный орган, понимая, что по каким-либо причинам не успевает рассмотреть дело в уста­новленный двухмесячный срок передает дело на рассмотре­ние в суд. Таким образом, суд фактически ограничен в сроках рассмотрения дела, что, несомненно, может сказать на каче­стве рассматриваемого дела.

В данном случае видится необходимым законодательно­го закрепления вынесения административным органом мо­тивированного определения о передаче дела в суд в связи с необходимостью назначения более строго наказания. Отсут­ствие мотивированного определения в свою очередь могло бы быть основанием для возвращения дела об администра­тивном правонарушении в орган, должностному лицу, соста­вившему протокол об административном правонарушении.

Так же интересной представляется позиция, выражен­ная вышеуказанными авторами, что «продолжительность срока давности независимо от передачи дела в суд должна оставаться два месяца поскольку это ухудшит положение лица, совершившего административное правонарушение».

Полагаю, что в рассматриваемой ситуации изменение срока давности привлечения к ответственности не может го­ворить об ухудшении положения лица, привлекаемого к от­ветственности.

Изначально, законодатель, предусматривая в санкции статьи наказания, которые могут быть назначены только су­дьей, исходил прежде всего из степени опасности наруше­ний, предусмотренных соответствующей статьей Кодекса.

С учетом изложенного, сложившаяся практика приме­нения судами трехмесячного срока давности привлечения к административной ответственности представляется вполне обоснованной.

Еще более сложная ситуация возникает при определе­нии категорий нарушений, по которым срок давности при­влечения к административной ответственности составляет один год со дня совершения административного правонару­шения.

Если обратим свой взгляд на тот момент когда только был принят КоАП РФ, то увидим, что такой срок устанав­ливался только за нарушения законодательства Российской Федерации о внутренних морских водах, территориальном море, континентальном шельфе, об исключительной эконо­мической зоне Российской Федерации, таможенного, анти­монопольного, валютного законодательства Российской Фе­дерации, законодательства Российской Федерации об охране окружающей природной среды, об использовании атомной энергии, о налогах и сборах, о защите прав потребителей, о рекламе, то есть было определено всего 12 сфер обществен­ных отношений, нарушения которых представлялось особо значимых.

Увеличение срока давности до года по отдельным кате­гориям дел (ч. 1 ст. 4.5 КоАП РФ) всегда рассматривалось как объективное обстоятельство, вызванное спецификой, слож­ностью выявления административных правонарушений10.

На сегодняшний день в рассматриваемое положение ча­сти 1 ст. 4.5 КоАП РФ внесено более 70 изменений, которые расшили спектр ее применения, при этом достаточно часто, увеличение срока давности признать объективным затрудни­тельно. И проблем, связанных с применением администра­тивных процессуальных норм, становится еще больше.

При этом сложности обусловлены не только таким ко­личеством вносимых изменений, но и тем обстоятельством, что нарушение ответственность за которые регламентирует­ся одной главой особенной части КоАП РФ могут содержат различные сроки давности привлечения к ответственности, то есть определить срок давности в зависимости от сферы общественных отношений, которые они охраняют, невоз­можно.

Анализ рассмотрения дел об административных право­нарушениях показывает, что в различных регионах сложи­лась различная судебная практика по исчислению срока давности привлечения к административной ответственности по ст. 14.2 КоАП РФ.

Так, например суды Республики Марий Эл исходят из того, что «состав административного правонарушения включен в главу 14 Особенной части КоАП РФ, куда отнесе­ны составы административных правонарушений, посягаю­щие на правоотношения в области предпринимательской деятельности и деятельности саморегулируемых органи­заций. состав административного правонарушения, пред­усмотренный ст. 14.2 КоАП РФ, исходя из охраняемых им правоотношений и изложения диспозиции нормы, не связан с нарушением законодательства об основах государственного регулирования торговой деятельности, в области производ­ства и оборота этилового спирта, алкогольной и спиртосо­держащей продукции». Из чего делают вывод, что, «в случае привлечения к ответственности по указанной квалификации применяется общий срок давности привлечения к админи­стративной ответственности». Аналогичной позиции при­держивается Верховным Судом Республики Хакасия.

Вместе с тем иной точки зрения придерживаются судьи Приволжского федерального округа. Так, критически оце­нивая доводы лица, привлекаемого к ответственности, судья Ульяновского областного суда указал, что «в соответствии с ч. 1 ст. 4.5 КоАП РФ срок давности привлечения к админи­стративной ответственности за нарушение законодательства в области производства и оборота этилового спирта, алко­гольной и спиртосодержащей продукции составляет один год со дня совершения правонарушения. Поскольку совер­шенное Ф. правонарушение посягает на установленный За­коном порядок оборота алкогольной и спиртосодержащей продукции, обжалуемое постановление вынесено в пределах годичного срока давности, и требования ст. 4.5 КоАП РФ су­дьей соблюдены».

Данный подход получил свое подтверждение в По­становлении Верховного Суда РФ от 20.03.2015 по делу № 310-АД14-7424, А36-2486/20М, указавшем, что «заслуживает внимания довод административного органа относительно ошибочного вывода суда апелляционной инстанции о трех­месячном сроке давности привлечения предпринимателя к административной ответственности, поскольку редакцией ч. 1 и ч. 2 ст. 4.5 КоАП РФ, действующей на момент обнаруже­ния правонарушения, предусмотрено, что постановление по делу об административном правонарушении за нарушение законодательства Российской Федерации в области произ­водства и оборота этилового спирта, алкогольной и спир­тосодержащей продукции не может быть вынесено по ис­течении одного года со дня совершения административного правонарушения».

Не менее интересным представляется в данном слу­чае ситуация, связанная с применением положений ст. 14.1 КоАП РФ. Достаточно длительное время суды применяли специальный годичный срок, если лицензионные требования нарушались в сферах, для которых он установлен (защи­та прав потребителей, охрана здоровья граждан, страховое законодательство).

Однако в Постановлении от 15.01.2019 № 3-П «По делу о проверке конституционности части 1 статьи 4.5 Кодекса Рос­сийской Федерации об административных правонарушениях в связи с жалобой общества с ограниченной ответственностью «СПСР-ЭКС1 ПРЕСС» Конституционный Суд РФ указал, что «часть 1 ст. 4.5 КоАП РФ, устанавливающая, что постановле­ние по делу об административном правонарушении, вырази­вшемся в нарушении законодательства Российской Федерации о защите прав потребителей, не может быть вынесено по ис­течении одного года со дня совершения административного правонарушения, по своему конституционно-правовому смыс­лу в системе действующего правового регулирования не пред­полагает распространения указанного срока на привлечение к административной ответственности за административное пра­вонарушение, предусмотренное ч. 3 ст. 14.1 данного Кодекса, в том числе когда такое административное правонарушение по­влекло нарушение прав потребителей».

Говоря о положениях части 1 ст. 4.5 КоАП РФ, конечно, не­возможно обратить внимание на установление сроков давности привлечения к административной ответственности, которые были раньше вообще не характерны для института админи­стративной ответственности одним их характерных принципов которой была — оперативность рассмотрения дел.

Речь идет об ответственности за нарушение законодатель­ства Российской Федерации о политических партиях (в части административных правонарушений, предусмотренных ст.ст. 5.64 — 5.68 КоАП РФ), о несостоятельности (банкротстве), об аккредитации в национальной системе аккредитации срок давности за которые устанавливается в течении трех лет со дня совершения административного правонарушения, а так­же за нарушение законодательства Российской Федерации о противодействии терроризму (в части административного правонарушения, предусмотренного ст. 15.27.1 КоАП РФ) и законодательства Российской Федерации о противодействии коррупции, по которым установлен шестилетний срок со дня совершения административного правонарушения.

Указанные моменты, несомненно, не остались незаме­ченными учеными-административистами, так А. Ю. Попу­гаев указывает, что «наконец, назрела актуальность разреше­ния в КоАП РФ и проблемы «исключений из общих правил» применительно к исчислению сроков давности привлечения к административной ответственности по конкретным кате­гориям дел об административных правонарушениях в ст. 4.5 Общей части действующей редакции Кодекса. В результате за прошедшие после принятия КоАП РФ годы перечень та­ких исключений оказался расширен многократно и продол­жает пополняться, вследствие чего «исключения» уже стали «правилами» и наоборот».

Один из вариантов решения указанных проблем пред­лагал Трухачев С.Б. указывая, что «представляется возмож­ным увеличить общий срок давности привлечения к админи­стративной ответственности до 6 месяцев».

По пути увеличения общего срока давности привлече­ния к административной ответственности изначально пошли и разработчики нового проекта Кодекса Российской Феде­рации об административных правонарушениях, указав, что общий срок давности привлечения к административной от­ветственности составляет один год, за исключением случаев, указанных в ч.ч. 2 — 4 ст. 3.31 КоП РФ.

Указанный подход не получил должной поддержки, и разработчики проекта вынуждены были внести соответству­ющие коррективы в части уменьшения сроков давности при­влечения к административной ответственности оставив тот же самый подход, который имеется в действующем Кодексе Российской Федерации об административной ответственно­сти. Однако такое положение не решает обозначенных в на­стоящей статье проблем.

МАЙОРОВА Елена Николаевна
кандидат юридических наук, доцент кафедры конституционного права и муниципального права Института права Челябинского государственного университета