В настоящее время Россия переживает глубокий демографический кризис. Известно, что состояние демографии любого государства оценивается с позиций трех ее составляющих: рождаемость, миграция и смертность. Пандемия COVID-19, охватившая весь мир, усугубила и без того сложную ситуацию: налицо снижение рождаемости, торможение миграционных процессов и увеличение смертности.
В частности, по данным Росстата1 с января по сентябрь 2020 года естественная убыль населения России составила 387, 1 тыс. человек, что на 150,2 тысячи человек больше, чем за аналогичный период 2019 года. При этом с января по сентябрь 2020 года родился 1068771 ребенок, умерли 1455916 человек. Миграционные процессы характеризуются оттоком мигрантов в страны проживания, с одной стороны, и невозможностью притока новых в связи с закрытием границ ряда государств, и прежде всего ближнего зарубежья. Как мы видим, население России сокращается стремительными темпами.
В 2019 году принята программа «Демография», которая предполагает в краткосрочной перспективе увеличение суммарной рождаемости, продолжительности жизни, снижение смертности, ведение здорового образа жизни.
Многодетная семья в России: коллизии правового регулирования
Кроме того, в своем послании Федеральному собранию РФ Президент России обозначил, что обеспечение устойчивого демографического роста — наша историческая обязанность. и выполнить эту обязанность нужно за счет увеличения реальных доходов граждан нашей страны.
В таких условиях поддержка семьи становится первоочередной задачей государства. В действующем российском законодательстве понятие «семья» не определено. В разные периоды развития теории права высказывались различные точки зрения относительно того, что же есть семья. Для целей раскрытия анализируемой темы представляется, что семья — это союз совместно проживающих лиц, основанный на браке, родстве или ином приравненном к ним основании.
Среднестатистическая российская семья сегодня имеет одного-двух детей, поэтому увеличение количества детей в семье является тем незаменимым потенциалом, с помощью которого, в том числе, можно решить демографическую проблему.
Необходимо отметить, что указом Президента РФ от 05.05.1992 № 431 «О мерах по социальной поддержке многодетных семей» критерии определения семьи к категории многодетной с дополнительными мерами социальной поддержки отнесены к полномочиям субъектов Российской Федерации в зависимости от национальнокультурных и иных особенностей развития региона.
На сегодняшний день подходы к законодательному закреплению понятия «многодетная семья» можно разделить на следующие группы.
Первая группа регионов устанавливает, что многодетная семья — семья, имеющая в своем составе трех и более детей в возрасте до 18 лет, включая усыновленных детей и детей, принятых под опеку или попечительство (например, к ним относятся Республика Алтай, Республика Башкирия, Республика Бурятия, Республика Дагестан, г. Санкт-Петербург, Пермский край, Кемеровская область, Томская область и ряд других).
Критериями отнесения семьи к категории многодетных в данном случае являются: количество детей в семье (три и более), а также их возраст — до 18 лет. Кроме того, учитываются как рожденные, усыновленные, так и взятые на условиях опеки или попечительства на воспитание в семью дети.
При таком подходе в семье, где воспитывается три ребенка, и старший ребенок достигает возраста 18 лет, семья в силу закона субъекта Российской Федерации перестает быть многодетной. Однако не учитывается тот факт, что в настоящее время в возрасте 18 лет ребенок оканчивает школу, не имеет профессии и специальности, и в большинстве случаев продолжает обучение в образовательной организации высшего образования, не имея при этом собственного источника дохода. Очевидно, что в этом случае на родителей ложится дополнительное бремя расходов по получению им такого образования. Иными словами, семья фактически остается многодетной, но уже без поддержки государства.
Вторая группа субъектов Российской Федерации учитывает данные обстоятельства, поскольку под многодетной семьей они понимают семью, имеющую трех и более детей (в том числе пасынков и падчериц, а также детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, находящихся в данных семьях под опекой и попечительством) в возрасте до 18 лет, а также детей в возрасте до 22 либо до 23 лет, обучающихся по очной форме обучения в образовательных организациях (Республика Крым, Республика Хакасия, Красноярский край, Хабаровский край, Новосибирская область, г. Севастополь, Владимирская область).
Критериями отнесения семьи к многодетной в данном случае являются: количество детей (трое и более), а также их возраст — до 18 лет по общему правилу, до 22 или 23 лет, если они обучаются по очной форме обучения в образовательных организациях.
Как отмечалось, такой подход региона к определению многодетной семьи является более оправданным, при этом весь период обучения старшего ребенка (детей) семья может рассчитывать на меры социальной поддержки.
Третий подход основывается на понимании многодетной семьи как семьи, в которой родились и (или) воспитываются трое и более детей (в том числе усыновленные, а также пасынки и падчерицы) до достижения младшим из них возраста 16 лет, а обучающимся в образовательном учреждении, реализующем общеобразовательные программы, — 18 лет (например, г. Москва).
Критериями отнесения семьи к категории многодетных в данном случае помимо традиционного количества детей является возраст младшего из них. Так, в семье, где воспитываются пятеро детей, старшему из которых — 18 лет, а младшему — 2 года, статус многодетной будет иметь место, по крайней мере, еще 14 лет.
Согласно Конституции Российской Федерации, семья, материнство и детство охраняются государством. Представляется, что провозглашение приоритетным направлением деятельности государственных органов укрепление семьи и защиту детства требует пересмотра законодательных подходов к такому понятию как многодетная семья.
Существующий на сегодняшний день явный перекос в понимании семьи, в которой воспитывается трое и более детей в зависимости от региона ее проживания не отвечает принципу социальной справедливости.
Так, в настоящее время с точки зрения действующего законодательства семья с тремя детьми, старшему из которых 18 лет, он является студентом, обучающимся в образовательной организации высшего образования, проживающая в Красноярском крае, является многодетной, однако та же семья в случае ее проживания в Кемеровской области многодетной уже являться не будет.
Представляется, что первоначальным шагом к увеличению рождаемости в России должен быть пересмотр подходов к законодательному закреплению понятия многодетная семья. Необходимо на федеральном уровне определить критерии такой семьи, с тем, чтобы не ущемлять права многодетных семей в зависимости от региона проживания, предоставляя регионам право расширять эти критерии.
Наиболее справедливой будет являться позиция, уже применяемая в ряде регионов, согласно которой многодетной семьей в России является семья с тремя и более детьми в возрасте до 18 лет, а также детьми в возрасте до 22 либо до 23 лет, если они обучаются по очной форме обучения в образовательных организациях, независимо от их организационно-правовой формы.
Расширение критериев многодетных семей потребует дополнительных бюджетных средств, однако в этой ситуации необходимо исходить из конечной цели такого подхода.
См., например: Закон г. Москвы от 23.11.2005 № 60 «О социальной поддержке семей с детьми в городе Москве».
Дополнительная нагрузка на бюджет обусловлена мерами той социальной поддержки, на которую может рассчитывать семья, имеющая такой статус.
Законодательно (на федеральном уровне) для многодетных семей определены такие виды льгот, как скидка от 30 процентов на оплату коммунальных услуг или твердого топлива, если семья проживает в жилом помещении с печным отоплением; первоочередной прием детей в детский сад; бесплатное обеспечение школьным питанием и школьной одеждой; бесплатный проезд на городском транспорте, кроме такси; бесплатное обеспечение лекарствами детей до 6 лет по рецепту врача; ежемесячное разовое посещение театра, кинотеатра или выставки. Как видим, в данном случае речь идет не о финансовой помощи таким семьям, а о послаблении нагрузки в связи с предоставлением скидки или «бесплатности» некоторых потребностей многодетной семьи.
На федеральном уровне следует определить полномочия регионов таким образом, чтобы в зависимости от социально-экономического положения они могли дополнять соответствующие меры социальной поддержки многодетным семьям, но, ни в коей мере не ухудшать их правовое положение. Только таким способом возможно нивелировать социальные различия, оказать помощь семьям, выполняющим общественно значимую функцию.
Следует учитывать и то обстоятельство, что меры социальной поддержки при многодетности семьи связываются законодательством регионов с ее статусом малоимущей. Представляется, что ряд льгот должен носить характер универсальных, то есть гарантируемых государством только лишь в силу ее признания таковой. В противном случае мы будем наблюдать снижение ценности многодетной семьи в глазах государственных органов и общества в целом. Так же, как мы сегодня можем наблюдать пренебрежительное отношение последних к категории малоимущих граждан.
В то же время очевидно, что если семья отличается от среднестатистических показателей по стране в положительную сторону, поскольку такое положение семьи одобряется государством, в анализируемой ситуации большим количеством детей, соответственно, такая семья должна иметь право на поддержку не только в силу факта низких доходов.
Подводя итог вышесказанному, следует отметить следующее. Демографическая ситуация в стране бросает органам власти всех уровней и всему населению России новые вызовы. Улучшить демографию возможно только проводя целенаправленную политику по увеличению рождаемости, снижению смертности и привлечению мигрантов. В связи с этим, становится очевидным, что увеличение рождаемости возможно только тогда, когда государством созданы для этого все условия, а сама семья уверена в завтрашнем дне.
Поскольку в настоящее время понятие «многодетная семья» определяется законами субъектов Российской Федерации, наблюдается значительное неравноправие многодетных семей в России в связи с использованием различных критериев для целей получения указанного статуса. Кроме того, в настоящее время имеет место дискриминация приемных семей по признаку территориальности (или места проживания). В то же время практически все регионы России использует для целей многодетности семьи такие критерии, как количество детей, их статус (рожденные, усыновленные, приемные, подопечные, падчерицы и пасынки) и их возраст.
Понятие многодетной семьи необходимо закрепить на федеральном уровне, только так возможно устранить неравенство правового положения многодетных семей в России, независимо от того, в каком регионе они проживают.
Федеральным законодательством определен минимум льгот для многодетных семей, и каждый регион в силу своих финансовых возможностей старается оказать меры социальной поддержки, зачастую только, если многодетная семья относится к категории малоимущих. В связи с этим, необходимо, чтобы ряд льгот носил характер неотъемлемых исключительно в силу получения семьей статуса многодетной, в противном случае, такая семья вряд ли ощутит заботу о ней со стороны государства и его заинтересованность в увеличении количества детей в семье.
ИВАНОВА Антонина Николаевна
кандидат юридических наук, начальник кафедры исполнения наказаний, не связанных с лишением свободы и правового обеспечения деятельности уголовно-исполнительной системы Томского института повышения квалификации работников ФСИН России