В настоящее время институт административной ответственности должностных лиц является одной из актуальных проблем доктрины административного права. Отдельные аспекты привлечения должностных лиц к административной ответственности и назначения им наказания нуждаются в глубоком научном осмыслении в целях устранения существующих противоречий в правовом регулировании и восполнения законодательных пробелов.
ДИСКВАЛИФИКАЦИЯ КАК МЕРА АДМИНИСТРАТИВНОГО НАКАЗАНИЯ, ПРИМЕНЯЕМАЯ В ОТНОШЕНИИ ДОЛЖНОСТНЫХ ЛИЦ
Оценивая степень научной разработанности института административной ответственности должностных лиц, представляется важным отметить, что он не раз становился объектом научных исследований представителей доктрины административного права, в числе которых, особого внимания, на наш взгляд, заслуживают труды Н.В. Бодровой, М.В. Ермоленко, А.В. Койтова, Е.В. Хромова.
Действующее административное законодательство не содержит специальной нормы, устанавливающей конкретный перечень мер административных наказаний, применяемых в отношении должностных лиц. Анализ правоприменительной практики свидетельствует о том, что наиболее часто в отношении должностных лиц, назначаются такие меры административных наказаний как предупреждение, штраф и дисквалификация. Подобное положение дел обусловлено характером совершаемых должностными лицами правонарушений, а также санкциями статей Особенной части КоАП РФ.
В рамках настоящего исследования представляется необходимым проанализировать такой специальный вид наказания, применяемого в отношении должностных лиц как дисквалификация.
Как отмечает Н.П. Дацко «дисквалификация, как одна из новых мер административного наказания довольно органично встроена в целостную систему административных наказаний. Будучи одним из звеньев обозначенной системы, она, тем не менее, является практически самой высокой мерой репрессивного воздействия в числе всех видов административных наказаний, направленной на обеспечение дифференцированного и индивидуализированного воздействия на должностных лиц и обладающей высоким превентивным эффектом».
Впервые правовая категория «дисквалификация» была введена в юридический оборот Федеральным законом «О несостоятельности (банкротстве)» от 8 января 1998 г. № 6-ФЗ[2]. В названном законе содержалась правовая норма, согласно которой «руководители должника, члены ликвидационной комиссии (ликвидатор), допустившие нарушение соответствующих требований, подлежали дисквалификации, то есть лишению права занимать руководящие должности и (или) осуществлять предпринимательскую деятельность по управлению юридическими лицами на срок и в порядке, установленном федеральным законом».
Как мера административного наказания дисквалификация преследует своей целью защиту не только предусмотренных законом экономических интересов физических и юридических лиц, общества и государства, охраны здоровья граждан, предупреждения совершения административных правонарушений в сфере экономической деятельности, но и конституционных прав граждан в сфере труда и отдыха, защиты от безработицы и права на вознаграждение за труд без какой бы, то, ни было дискриминации и не ниже установленного федеральным законом минимального размера оплаты труда.
Преимущественно дисквалификация применяется в отношении должностных лиц в качестве меры наказания альтернативной административному штрафу.
По данным Судебного департамента при Верховном Суде Российской Федерации в 2019 году административным наказаниям было подвергнуто 1181600 должностных лиц, из них 9782 было назначено административное наказание в виде дисквалификации.
Согласно ч. 1 ст. 3.11 КоАП РФ «дисквалификация заключается в лишении физического лица права замещать федеральной государственной гражданской службы, должности государственной гражданской службы субъекта Российской Федерации, должности муниципальной службы, занимать должности в исполнительном органе управления юридического лица, входить в совет директоров (наблюдательный совет), осуществлять предпринимательскую деятельность по управлению юридическим лицом, осуществлять управление юридическим лицом в иных случаях, предусмотренных законодательством Российской Федерации, либо осуществлять деятельность по предоставлению государственных и муниципальных услуг либо деятельность в сфере подготовки спортсменов (включая их медицинское обеспечение) и организации и проведения спортивных мероприятий, либо осуществлять деятельность в области проведения экспертизы промышленной безопасности, либо осуществлять деятельность в области независимой оценки пожарного риска (аудита пожарной безопасности), либо осуществлять деятельность в области проведения экспертизы в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд, либо осуществлять медицинскую деятельность или фармацевтическую деятельность, либо осуществлять деятельность в области управления многоквартирными домами».
Анализ приведенной дефиниции позволяет заключить, что содержание юридической категории «дисквалификация» сформулировано излишне казуистично (двойственно), равно как и дефиниция понятия «должностное лицо», поскольку законодатель постоянно вносит дополнения в анализируемую правовую норму посредством включения в ее содержание узкоспециализированных видов деятельности.
Представляется, что подобный законодательный подход в силу его несовершенства, порождает проблемы в правоприменительной практике. Полагаем, что логичнее было бы по аналогии со ст. 47 УК РФ, предусматривающей наказание в виде лишения права занимать определенные должности и заниматься определенной деятельностью, закрепить в законе более четкую и лаконичную дефиницию понятия «дисквалификация».
На наш взгляд, законодательная дефиниция понятия «дисквалификация» может быть изложена следующим образом: «дисквалификация, то есть возлагаемый на физическое лицо на основании судебного решения запрет заниматься определенной профессиональной или иной деятельностью, а равно, занимать определенные должности на государственной службе, службе в органах местного самоуправления».
В системе мер административных наказаний, применяемых в отношении должностных лиц, совершающих правонарушения, выражающиеся в нарушении установленных законом требований и правил при осуществлении своих служебных полномочий, дисквалификация представляется наиболее эффективной мерой. В подобных обстоятельствах, возникает разумный вопрос о том, по какой причине суды достаточно редко назначают ее в отношении должностных лиц.
Предполагаем, что причина подобного положения дел кроется либо в осознанном нежелании судей по каким-то причинам назначать ее, либо в наметившейся тенденции снижения количества правонарушений, за которые может быть назначена данная мера наказания.
Несмотря на то, что в правоприменительной практике наметилась устойчивая тенденция снижения в целом назначения наказания в виде дисквалификации, избрание данной меры наказания за нарушение трудового законодательства встречается достаточно часто. Вместе с тем, дисквалификация как мера наказания по введенным в КоАП РФ новым составам административных правонарушений в настоящее время пока широко не применяется. С учетом изложенного, определенный исследовательский интерес представляет применение дисквалификации в качестве наиболее востребованной меры наказания за нарушения трудовых прав граждан.
Вместе с тем не играет особой роли, на основании какой правовой нормы в отношении лица была назначена мера наказания в виде дисквалификации, поскольку преимущественно для всех одинаково действует специфика возникновения, изменения и прекращения трудовых правоотношений с дисквалифицированным лицом. К примеру, закон возлагает на работодателя обязанность при заключении договора (контракта) направить в орган, ведущий реестр дисквалифицированного лица запрос о наличии или отсутствии дисквалификации физического лица.
На практике, обозначенная обязанность фактически не исполняется, при заключении трудового договора с руководителем организации и другими должностными лицами не принимаются во внимание сведения из реестра дисквалифицированных лиц. Причинами подобного положения дел служат следующие обстоятельства:
В действующем законодательстве отсутствует соответствующая санкция за неисполнение обязанности, по направлению запроса для получения сведений из реестра дисквалифицированных лиц с целью получения сведений о кандидате на соответствующую должность;
В законодательстве не регламентируется, на какой государственный орган возлагаются полномочия по осуществлению контроля за исполнением судебного решения о дисквалификации должностного лица.
Таким образом, в настоящее время вследствие несовершенства действующего законодательства, наличия пробелов и слабых юридических дефиниций, представляется необходимым внести изменения в дефиницию понятия «дисквалификация», установить более адекватный срок дисквалификации, а также закрепить на законодательном уровне орган, на который будет возложена обязанность осуществлять контроль за исполнением судебного решения о дисквалификации должностного лица.
ШИРИНЯН Рузанна Валерьевна
магистрант Тихоокеанского государственного университета
БЕЛОЦЕРКОВИЧ Денис Валерьевич
кандидат юридических наук, доцент Тихоокеанского государственного университета